“目前，我们小区人防工程改建的车库仍权属不明，大家有苦难言。”对于车库权属问题，身为小区业委会主任的首都经济贸易大学法学院教授翟业虎感触颇多。
其实，这并非翟业虎个人的遭遇。截至今年6月，全国汽车保有量2.5亿辆，其中私家车保有量达1.98亿辆。但因全国性的地下停车位权属登记工作尚未统一开展，目前全国的停车位数量及停车位缺口数量并无权威数据。
今年10月8日至28日，自然资源部公布《关于城镇住宅小区地下车位(库)确权登记若干问题的意见(征求意见稿)》(以下简称《征求意见稿》)，面向社会各界征求意见，其中对城镇住宅小区地下车位(库)确权登记有关问题予以明确。
《征求意见稿》出台后，引发社会关注。北京市物权法学研究会于近日召开研讨会，对城镇住宅小区地下车位(库)的确权和登记等相关问题进行讨论，并提出斟酌修改这份拟出台规范性文件的名称、增加对利害关系人的救济程序等建议。
权属登记尚不健全
地下车位争议频发
翟业虎所在小区的开发单位在建设住宅楼时，按照规定修建了人防地下室，于2003年12月份完成人防工程竣工验收备案。
2004年4月，开发单位购买机械式停车设备，安装在上述人防工程内。同年9月，开发单位取得人防工程使用权证。2007年4月，翟业虎所在的小区依法成立业委会，开发单位向全体业主移交了人防工程和停车设施等小区公用设施。
据介绍，开发单位曾在2002年10月公布的小区物业管理公约中写明，共用部位及共用设备项下包含地下机动、非机动车库等。开发单位与物业公司签订的《物业管理委托合同》也写明：“共用设施、设备的维修、养护、运行和管理，包括地下停车库”。也就是说，开发单位在前述公约和合同中自认地下车库为共用部位和公用设施。
2009年9月，开发单位持有的人防工程使用权证有效期届满。事情过去一段时间后，开发单位提起诉讼，认为自己依法拥有人防工程改造的地下停车库。
诉讼过程中，业主和开发单位围绕该人防工程改建的车库等设施的权属问题产生争议。
据翟业虎介绍，由于开发单位在物业管理公约、商品房销售合同中明确约定地下停车库属于共用设施，开发单位的人防工程使用权证过期，法院一审驳回开发单位的诉讼请求。但在二审中，开发单位续期了人防工程使用权证，法院最终判决“我们可以继续使用地下停车库，但是需要交纳费用”。
采访中，北京市物权法学研究会副会长毕文强告诉《法制日报》记者，在实践中，小区里这类车位权属纠纷比较普遍。“各地的住宅小区中，业主组织已开始就包括地下车位等部位的归属提出好多诉讼，目标是请求法院将地下车位这些部位确权给全体业主所有。”
据中国人民大学公共政策研究院副教授陈幽泓介绍，在这背后，是我国机动车保有量的快速增加远远超出城市的承载能力，导致包括地下停车位在内的停车位成为稀缺资源。
公安部交通管理局披露的数据显示，截至今年6月，全国汽车保有量为2.5亿辆，其中私家车保有量达1.98亿辆。全国66个城市汽车保有量超过100万辆，北京、成都、重庆等11个城市超过300万辆。
来自北京市交通委的数据显示，截至今年5月底，北京市机动车保有量已达621万辆，其中小客车519万辆。此前的2017年8月30日，北京市交通委牵头组织的北京市停车资源普查报告发布，截至2016年年底，北京市城镇地区停车位总量382万个。
但在全国范围内，由于还没有开展统一的地下空间权属登记工作，其中包括对地下停车位的权属登记工作，全国范围内到底有多少个停车位并不清楚。
2016年5月，住房和城乡建设部印发的《城市地下空间开发利用“十三五”规划》中明确写道：“我国城市地下空间开发利用管理体制建设尚处于起步阶段……地下空间开发利用在规划建设、权属登记、工程质量和安全使用等方面的制度尚不健全。”
在毕文强看来，近年来，随着我国经济水平的提高，人们拥有的车辆数量快速增加，车多“位”少，并且现存的停车位缺乏统一的登记导致权属不明，是车位权属纠纷多发的根本原因。“从这个角度看，车位权属登记制度的完善，对地下车位进行确权，能够解决一些具体的冲突，但不会从根本上缓解矛盾。”
共有部位权属不明
权属不明不予登记
今年10月8日至28日，自然资源部就《征求意见稿》公开征求社会各界的意见。
据了解，该文件旨在规范城镇住宅小区地下车位确权登记，依法维护城镇住宅小区地下车位(库)权利人合法权益，其依据包括物权法、土地管理法、城乡规划法、房地产管理法、不动产登记暂行条例、不动产登记暂行条例实施细则等法律、法规、规章。
在《征求意见稿》中，地下车位土地用途、使用期限依据国有建设用地出让合同、划拨决定书等认定，并规定配建地下车位原则上以“个”划分定着物单元，每个定着物单元与所在国有建设用地宗地设为一个不动产登记单元。单建地下车位原则上作为一个定着物单元，与其占用的国有建设用地宗地设定为一个不动产登记单元。
对此，有媒体报道称，“城镇地下车位登记即将有规可依”。
在毕文强看来，《征求意见稿》能够让全社会认识到，地下车位是一项重要的财产权益，是可以通过确权登记的方式予以保护。“车位一旦明确可以出售并可以转让，则必然会对车位登记后的管理、使用以及转让等问题提出要求，这对于后续管理也会有促动作用。”
“有些业主直接向自然资源部申请信息公开，要求解释《征求意见稿》是如何形成的。在一些业主看来，开发建设单位(开发商)可以据此把大量属于全体业主所有的共有配套车位确权给自己，至少征求意见稿给了开发商这样一个非常便利的机会。”与会专家介绍说。
在前述研讨会上，翟业虎认为，对于地下车位，有权属争议问题的，是不能够进行确权的。
在翟业虎看来，对于权属问题，单纯依靠行政部门下发的文件进行确权是不妥当的，这个问题应该交给物权法等法律。
翟业虎举例说，像他所在的小区，如果地下车库是开发商权属的话，需要出具单独投资地下车库没有摊入成本的证据。如果有，确实应当属于开发商；如果没有，尤其在房子已经出售出去的情况，按约定理应属于业主共同共有。“产生争议的根源不在于给地下车位(库)确权登记，而在于住宅区内的共有部位权属不明。”
亟须完善相关法律
界定车位权利归属
在一个居民小区内，停车位可以分为两大类，包括地面停车位和地下停车位。地下车位(库)主要有3种类型：一是利用人防工程建造的车位，二是按照规划要求建设的车位，三是开发商自主建设的车位。
2007年10月1日开始实施的物权法、2009年10月1日开始实施的《最高人民法院关于审理建筑物区分所有权纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》，均对停车位作出了相关规定。
2014年11月，国务院发布《不动产登记暂行条例》，以整合不动产登记职责，规范登记行为，方便群众申请登记。2016年5月发布的《城市地下空间开发利用“十三五”规划》中，提出对已有和在建地下空间进行分类和信息收集，并纳入不动产统一登记管理。
但问题在于，对于地下停车位，包括商品房小区配套的地下人防工程改建的地下停车位，物权法等法律法规对权属问题只字未提。
陈幽泓认为，正是由于现有法律法规滞后于停车位在实践中的快速发展，导致停车位纠纷时有发生。对于实践中出现的各类停车位争议，应该在物权法已有规定的基础上，完善相关配套法律制度，明确界定停车位的权利归属，真正实现车位产权明晰、权责明确。
在毕文强看来，对城镇小区包括地下车位、地下人防车位、地下单建车位等在内的共有部位的权属确认，需要从立法角度来予以调整。
“关于地下车位的确权登记，涉及建筑物区分所有权里共有部位的权属问题，因而，建议等民法典物权编出台后，自然资源部再通盘考虑出台相关统一登记规则。”毕文强说，如果目前确实需要出台登记规范，考虑到上述情况，为防止开发建设单位及相关人员实现以登记来确权的目的，建议在规范中增加异议登记的规定。即对权属有争议的，应在权属争议解决后再行登记，以给有利害关系的业主组织或者其他主体留出异议的机会。
与此同时，增加对利害关系人的救济程序必不可少。
有不愿具名的专家建议：“登记部门对地下车位进行登记之前，应当将申请登记的材料在全小区进行一定时间的公示，如利害关系人有理由提出异议的，登记机关应当不予登记，在通过司法途径解决权属争议之后再行登记，或作出异议登记。”
翟业虎认为，在利害关系人提出异议的情况下，登记部门不能够登记确权；或者在业主认为登记行为违法的情况下，可以起诉登记部门，“这会引发大量的诉讼”。
在翟业虎看来，对于权属问题，单纯依靠行政部门下发的文件进行确权是不妥当的，地下停车位(库)的权属归属问题，应当交由物权法等实体法来规范并通过法院来解决。
毕文强建议，应斟酌修改规范性文件的名称，规范性文件的内容应倾向和侧重于登记机关对地下车库权属的登记行为、登记程序的规范，而并非实体确权。
还有专家认为，征求意见稿对于单建地下车位的权属登记存在规定不明确问题，需要明确该条中所称的“单建地下车位作为一个定着物单元”，是指整个单建车库还是单个车位，明确单建地下车位转让是指必须将整个车库作为整体转让还是可以将单个车位单独转让。
